引文：

　　2024年2月19日下午，中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过了《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》。

　　会议指出，要统筹好区域经济布局和国土空间利用，立足各地功能定位和资源禀赋，细化土地管理政策单元，提高资源开发利用水平，更好发挥优势地区示范引领作用。

　　要严格落实国土空间管控边界，严守耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，加强事中事后监管。

　　对一些探索性但又十分紧迫的改革举措，要深入研究、稳慎推进。

　　深化土地改革的三大影响和意义

　　文 | 黄奇帆

　　2020年5月11日，中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆在第16期浦山讲坛上，做了“土地之重——解析土地要素市场化改革”的主题讲座，这样评价土地要素市场化改革对中国经济发展的重要性。

　　以下根据黄奇帆演讲内容整理。

　　01

　　用地审批权下放的意义

　　长期以来，随着人口不断增长，城镇化、工业化对耕地不断挤压占用，严重威胁国家粮食安全。于是，国家出台相关政策，控制建设用地规模，确保耕地红线特别是永久基本农田，成为了保障国家粮食安全的根本出发点及重要战略举措。

　　2020年3月12日，国务院颁布了授权和下放用地审批权的决定，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批事项，授权省一级地方政府批准，同时试点将永久的基本农田转化为建设用地，国务院批准土地征收审批事项，北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆八个省市作为首批的试点，未来试点到一定阶段，这一做法也会推广到其他省市。

　　这一重要举措对于加强耕地保护，促进土地节约集约使用，满足经济社会发展合理用地需求有十分重要的意义。

　　国务院这个新举措，一是对建设用地审批权下放，推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。以往，由于建设用地审批层级比较高的原因，审批周期长，审查环节多，审批效率低的问题不同程度的存在，不利于重大项目及时落地。这个时候深化用地审批制度、简政放权，正是坚持了问题导向，进一步优化各级政府的职责分工，切实提高行政效率。

　　第二，建设用地审批权下放是贯彻落实党中央、国务院“放管服”改革要求和优化营商环境决策的内在应有之义。通过下放用地审批权，中央政府可以从具体用地审查等微观事务中解脱出来，把更多的精力放在宏观政策的制定和事中事后的监管上面，通过用地审批效率提升，促进用地保障能力的提升，为持续有效扩大内需创造良好的氛围。

　　第三，建设用地审批权下放，是促进投资项目落地的重要举措。下放用地审批权，可以赋予省级人民政府更大的用地自主权，提升用地保障的及时性，为推进投资有效落地，土地高效保障，实现经济社会发展目标提供了政策支持。

　　02

　　促进城市分化，格局重塑

　　对土地资源配置、产业布局和城市群发展的积极影响突出表现在以下几个方面。

　　第一，会进一步优化土地资源配置，但并不会导致大规模建设用地新增，也就不会造成土地规模使用大幅度的扩张。中央这个决定对建设用地审批权的下放，重在“布局”调整，目的是提高“效率”，而不是建设用地规模“增量”。审批权虽然下放给了地方，但国家对于十分珍惜、合理利用土地的原则没有放松。最严格的耕地保护制度和守住耕地保护红线的要求没有放松，只是把这种原则要求落实给了省级政府。未来在各级国土空间规划、土地供应计划、空间用途管制的约束下，建设用地供应的关注重点主要是挖掘存量，控制增量。

　　第二，这一场改革会加速产业项目落地，促进试点省市基建建设。过去，很多产业项目因为审批时限过长，审批的流程过于复杂，导致项目迟迟落不了地。很多基建项目因为占用基本农田，需要报国务院审批。这次审批权下放以后，试点城市占用基本农田的基建项目不用报国务院审批，而是由试点省市灵活处理。产业项目、基建项目的效率会更高，从而加速试点省市的发展速度。特别是北上广深这些中心城市，发展会进一步加快。

　　第三，会进一步促进城市分化，格局重塑。审批权下放的这八个试点省市，都和我国最大的城市群紧密相关。京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群等等，都在这八个省市当中。这在一定程度上表明国家要扶持中心城市和城市群的发展，不再是追求城市平均化发展。此次审批权下放，将促进城市群和中心城市的建设空间扩张，改变城市群土地供给的格局，改变土地资源配置的理念，城市格局将迎来新的较大的变化。

　　03

　　打破城乡二元壁垒

　　从宏观、整体格局看，虽然我国土地制度历经多次改革调整，但城乡土地二元结构长期并立的问题并没有根本解决。由于城乡土地拥有不同配置方式，特别是农村土地市场化配置程度极低，以及土地增值收益在城乡间分配不均，带来一系列严重问题：

　　一是集体建设用地合法市场通道基本关闭。1998年《土地管理法》规定，农地转为建设用地，必须实行征地;建设需要用地，必须使用国有土地。导致集体建设用地利用陷入制度困境：其一，在建设用地指标管制下，大量建设用地指标向城市倾斜，导致农村建设用地指标非常少，农村集体为了增加农民收入和发展集体经济，不得不在未经征为国有的情况下就自发将集体土地用于非农建设，这部分用于非农建设的集体土地就处于法外状态;其二，农村集体土地不管是宅基地还是承包地、农业用地，只要没有被征收国有，就不能转让，也不能抵押融资，极大限制了集体建设用地产出水平和农民财产性收入。

　　二是土地增值收益城乡分配不合理程度加剧。伴随着城镇化进程，土地价值日益显化，土地增值收益迅速攀升。一方面围绕土地利益的矛盾不断加剧，如被征地农民与地方政府之间的利益矛盾，土地级差收益的归属和公平分配矛盾，农民之间的土地补偿不公平矛盾，城市和农村在增值收益分配上极不合理的矛盾等。另一方面在政府垄断土地一级市场下，政府土地出让收入的增长进一步增加了政府征地的热情，低进高出、“以地生财”，导致土地被过度征收、低效利用，不利于耕地保护和土地的节约集约利用，也严重损害了农民土地财产权益。

　　三是由土地问题引发的社会不稳定增加。近年来，农村土地征收补偿制度的缺陷，以及征地过程中出现的趋利行为、强拆行为、违法程序行为、征地规模过大等问题，导致农村居民与地方政府之间的矛盾加剧，围绕土地的纠纷也越来越多。

　　所以我认为，当前推动城乡统一的建设用地市场的关键在于，做好集体经营性建设用地入市的相关工作，重点就是要深化三方面的配套措施。

　　第一，聚焦“谁来入市”。明确入市对象范围和入市的主体。明确土地产权关系是保证市场交易安全、发挥市场机制、优化配置土地资源的重要条件。推进包括农村宅基地在内的集体建设用地流转制度的改革，必须要加强农村地籍调查，尽快完成集体土地所有权、使用权的登记、发证的工作。依法确定集体土地的权属，明确集体土地所有权、使用权的主体。

　　第二，聚焦入市成本价格。完善城乡建设用地价格形成机制。加快探索建立城乡一体的土地级别和基准地价，建立入市交易土地成本价格的测算机制，实现集体经营性建设用地与国有建设性用地同等入市，同权同价，这里边就有一个价格基数上的测算的问题。

　　第三，聚焦“钱怎么分”。积极探索入市收益分配制度。要科学研究土地增值收益的分配方式，对参与分配的人员、集体经济组织进行合理界定，要认真处理好土地增值收益分配调节金的问题，对土地增值收益分配调节金的设置以及计算、使用方式、分配方式、分成比例等要科学合理地确定。在农村土地征收制度和农村集体性、经营性建设用地入市改革中，一定要维护和保障好农民权益，使农民公平分享土地增值收益。

　　04

　　打破市场化交易地域界限

　　跨区域指标交易提出的背景是有一个过程的。长期以来，我们国家东部经济发达地区建设用地指标非常紧缺，资源供给和空间保障的矛盾十分突出，成为制约发展的一大障碍。耕地保护的约束是经济发达地区的另一大障碍。

　　近年来，中国逐步探索耕地占补平衡地域由省内平衡向国家统筹转变；城乡建设用地增减挂钩的地域，由县域内、省域内向跨省域调剂拓展。

　　《意见》再次探索建立全国性的建设用地补充耕地指标跨区域交易的机制，有利于统筹谋划耕地保护，推动区域协调发展；有利于妥善解决耕地保护与用地保障的用地矛盾；有利于发挥经济发达地区和资源丰富地区资金的互补优势，助推脱贫攻坚和乡村振兴。

　　目前的问题是，土地计划指标仍然属于行政性配置，由中央每年统一分配给各地区，而地方由于发展快慢不一导致“饥饱不一”，虽然国家允许在一定范围内交易，但最多限于省域范围内交易，土地市场价值显化并不充分。本次国家明确提出，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，成为各方面高度关注的话题。进一步分析，这个改革其实包含了两类核心指标的交易。

　　第一，耕地占补平衡指标。《土地管理法》规定，国家实行占用耕地补偿制度，建设占用多少耕地，各地政府就应补充划入多少数量和质量相当的耕地。

　　基于此，2017年国家提出了跨省域的耕地占补平衡，这样就可以做到上海如果占用5万亩耕地，由内陆地区帮助把这5万亩耕地复垦出来，从而实现全国的耕地使用占补平衡，当然内陆地区也可以在耕地占补平衡指标交易中从沿海地区获得一定补偿。但是出于监管的考虑，目前跨省域补充耕地由国家统一组织实施，市场化程度并不高。

　　第二，城乡建设用地增减挂钩。城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即新建地块)，等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地增量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、城乡用地布局更合理的目标。

　　基于此，2018年国家开始推行建设用地增减挂钩指标跨省域调剂，但主要是从促进脱贫攻坚的角度出发，针对“三区三州”和深度贫困县开展，所以也没有充分发挥市场决定性作用。2018年，上海和云南开展了跨省域的增减挂钩指标交易，云南将3万亩建设用地指标以每亩50万元价格调剂给上海，获得150亿元的收入。这笔交易收入极大地促进了云南农村振兴和脱贫攻坚，也增加了上海的可用地能力。

　　实施跨区交易指标的意义有三个方面。

　　第一，有利于统筹谋划耕地保护，推动区域协调发展。土地的利用与保护必须研判区域资源环境承载的状况，必须通过实施国土空间规划，通过生态保护红线，永久基本农田，城市开发边界，“三区三线”的划定，实现严格保护耕地，严格节约用地，实行补充耕地国家统筹。从宏观战略层面，无疑会促进落实国土空间规划、促进区域协调发展的战略实施。

　　第二，是有利于妥善解决保护与保障的用地矛盾。经济发达地区耕地保护与用地保障的矛盾尤为突出。我们要在严守耕地红线的前提下，为经济社会发展提供合理的用地保障。实行跨区域指标交易是一项解决保护与保障用地矛盾的有效办法，拓展了东部经济发展地区用地空间，避免了重点建设项目落地难，或者补充耕地东拼西凑、难见实效的困境。

　　三是有利于发挥经济发达地区和资源丰富地区资金的互补优势，助推脱贫攻坚和乡村振兴。通过跨区域指标交易，把区域资金资源特点结合起来，为脱贫攻坚和乡村振兴筹集了更多的资金。办法还明确规定，收取的跨省域的补充耕地资金，除了一部分给承担补充耕地任务的省份，优先用于补充耕地外，其余全部用于脱贫攻坚和乡村振兴。

　　05

　　制度改革的突破

　　1998年修订的《土地管理法》，增设了一些不利于被征地者的条款，如在征地范围上明确扩大了征地的合法范围，但没有对公共利益概念进行界定；在征地程序上不再与被征地方商定征地方案，签署征地协议；在争议解决的机制上，明确规定征地补偿安置的争议不影响征地方案的实施；现行土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的矛盾日益突出。

　　主要体现在，一是土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾积累较多。二是农村集体土地权益保障不充分，农村集体经营建设用地不能与国有建设用地同等落实、同权同价。三是宅基地的取得、使用和退出制度不完整，用益物权难以落实，土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间的利益不够。所以国家启动了本次土地管理法的修订，并于今年1月一日起实施。

　　土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾积累较多，农村集体土地权益保障不充分宅基地的取得、使用和退出制度不完整，用益物权难以落实，土地增值收益分配机制不健全等。

　　2020年新《土地管理法》在改革征地制度方面做了多项重大改革突破，首次对土地征收的公共利益范围进行了明确的界定；二是明确征收补偿的基本原则是保障征地农民的生活水平不下降、长远生计有保障；三是改革土地征收程序，将原来征地批准以后公告，改为征地批准前公告

　　关于2020年新《土地管理法》实施的建议，我认为，应借鉴历史经验以及改革试点中涌现出的好做法，明确政府角色定位；其次，确保只有公共利益项目才可以动用征地权；三是建立兼顾国家、集体、个人土地增值收益分配的机制。

　　现行户籍制度严重制约新型城镇化发展——限制劳动力合理的流动、影响进城农民的生活质量、人户分离引起诸多社会问题。户籍制度改革，实质是农民融入城市的过程，将有利推动社会生产力、延长中国劳动力红利。

　　为进一步推进农民工户籍制度改革，我建议，应注意把握户籍制度改革的五项原则——明确对象、保障到位、农村权益自主处置、合理分布、建立政府、企业、社会长周期共担的成本机制。其次，科学规划建设城市群，培育城镇体系。

　　长远来看，户籍制度放开已经成为必然趋势。但短期内还不会完全放开。北京、上海等人口已经超过2500万的超大城市，暂时也不宜完全放开。

　　所以我认为，这一次的土地改革的伟大意义，不亚于80年代农村承包制的改革。那场改革，推动了亿万农民致富，推动了亿万农民农村劳动生产力的释放。这一次的改革也不亚于90年代初，推动的土地批租市场改革推动了整个中国城市化的进程。

　　28年来，到2018年，整个中国31个省的各个城市的土地批租的总收入30多万亿元，这笔钱极大地推动了中国几百个城市基础设施、公共设施的发展。没有这笔钱，现在中国城市的现代化基础设施的改善是不可能的。

　　同时，房地产商和各种建设单位花了30多万亿元买了这些地后，进一步投入了上百万亿的房地产开发，也是城市面貌改变和城市化进展中的一个必然需求。

　　所以，我认为，第二次土地重大改革，就是90年代从上海浦东、从深圳开始的土地批租。

　　今年开始的《土地法》的推出，关于要素市场化改革，包括资本市场、土地市场、技术市场、数字市场，还有劳动力市场的改革，涉及土地市场和劳动力市场农民工两个环节。

　　我认为，这一场改革也会让整个中国今后几十年产生几十万亿级的活力，必将推动中国城市化和农村现代化更好地发展。